21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道4月17日，山西省首创上线存量地方债柜台交易业务，成为全国第一个开展此业务的省份。在该模式下，山西省政府所有公开发行的存量地方政府债券均可在柜台市场交易流通，中小机构和个人投资者可通过工商银行、农业银行网点及电子柜台渠道购买。该业务有助于盘活机构资金、改善债券流动性，实现从提升一级发行市场化水平向优化二级交易市场管理的纵深延展。

该业务上线至今已有月余，就存量地方债柜台交易业务的改革及运行情况，21世纪经济报道记者采访了山西省财政厅相关负责人。山西省财政厅相关负责人介绍，4月17日至5月25日投资者通过商业银行柜台共买入山西省政府存量债券4.36亿元，买卖交易量合计为6.95亿元，预计后续投资交易数据还会有增长。

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“此项业务是债券二级市场交易流通业务，各承办银行可根据市场情况灵活分批上线我省存量地方债。”山西省财政厅相关负责人表示，“盘活存量地方债规模主要取决于市场客户需求，市场客户需求难以预估，但近期趋势向好：一是机构债券流动性提升，盘活了占用资金；二是客户呈现多元化，投资者由本省扩大到全国范围，中小机构客户购买热情增加。”

对一级柜台市场供给不足的有益补充

近年来，随着地方债发行规模的扩大，地方债的发行场所也不断增加，由银行间拓展到沪深交易所，2022年7月地方债也开始在北交所发行。

银行间市场则增加了柜台市场，2019年12个省市成功开展了地方债柜台发行试点。2020年末财政部印发相关文件提出，地方财政部门应当积极推进地方债柜台发行工作，原则上已开展过的地区2021年安排柜台发行应不少于两次，确保已建立起来的发行渠道持续畅通，未开展过的地区应至少安排一次。

财政部数据显示，2019年-2022年全国各地通过柜台市场发行的地方债115亿、39.40亿、212.99亿、144.42亿。当前中小机构和个人投资者已可以通过柜台一级市场可以认购地方债，那么存量地方债柜台交易业务有何异同？

山西省财政厅相关负责人表示，一级市场柜台发行地方债业务，和二级市场交易流通业务，都属于柜台地方债业务。两项业务都通过柜台渠道提高了债券流动性、改善了投资者结构，丰富了居民投资选择。从单只债券来说，一级市场柜台发行上市后，便自然在二级市场交易流通，两个业务是柜台全流程业务中不同阶段的业务。

山西省财政厅相关负责人表示，二者也存在差异。一是市场不同。柜台认购地方债业务，是在一级发行时由柜台承办银行分销；而存量地方债柜台交易业务，是在二级市场开展的交易业务。

二是债券品种及上线时间不同。柜台认购地方债，是各省在一级柜台市场发行上线地方债，发行计划及上线时间固定，债券品种有限；而存量地方债柜台交易业务，是将已经在银行间市场（含柜台市场）、交易所市场公开发行并上市后的存量政府债券，开通柜台市场交易流通渠道，承办银行可根据市场情况分批上线存量地方债供个人或中小机构等投资者认购，买卖更灵活，品种更丰富，是对一级柜台市场发行地方债品种供给不足的有益补充。

三是债券价格不同。一级市场柜台认购地方债业务，认购价格为面值100元；而存量地方债柜台交易业务上线，购买价格根据二级市场收益率随行就市，二级市场收益率与票面利率不一致时，可能高于或低于面值。

随着存量地方债柜台交易业务的开展，市场担心如果地方债柜台一级市场发行的额度足够多，那么个人和中小机构投资者通过柜台认购存量地方债的积极性可能会受到影响，出现分流。

“我们认为不会出现分流影响，存量地方债柜台交易业务是一级市场柜台认购地方债业务的有益补充，承办银行上线柜台交易流通的存量债券，一般选取对市场有一定吸引力的债券，其特点是到期期限短、综合收益率较高的债券，针对的是不同偏好的个人及中小机构投资群体。”山西省财政厅相关负责人表示。

山西省财政厅相关负责人还表示，存量地方债柜台交易流通业务改善了地方债二级市场流动性，盘活了机构占用资金，丰富了商业银行柜台品种，拓展了社会公众稳健投资渠道，是一件利于发行人、承销机构、投资者的“三赢”业务。

事实上，不论是一级柜台市场认购地方债还是存量地方债柜台交易业务，都和个人及中小机构投资者对地方债的认识、认购积极性高度相关。

山西省财政厅相关负责人表示，从山西省经验来看，个人投资者偏向于购买发行方信用度好、收益比较固定，比银行定期存款利率高的理财产品，柜台地方债就属于此类产品。山西省2022年柜台债个人投资者占比67%，较2021年增加了30个百分点，各项数据均创山西省新高。今年存量债柜台交易流通业务个人投资者认购也较为积极，截至5月25日，个人投资者认购占比44%。

山西省财政厅相关负责人还坦言，当前个人投资者对柜台地方债了解不够，社会认知度有待提高。这是个普遍性问题，不过相信随着地方债柜台业务常态化发行及业务宣传的持续深入，柜台地方债会不断培育更多的投资者，创造多元化的投资市场环境。

促进一二级地方债市场良性互动健康发展

当前地方政府债券可以选择在交易所市场、银行间市场及柜台市场发行。但二级交易市场仅有银行间市场和交易所市场，在此次试点改革前，存量地方债在商业银行柜台市场不能进行交易流通。

由于三个市场的投资者结构差异，导致三个市场在存量规模和流动性方面存在较大区别。银行间市场主要以商业银行等大型机构投资者为主，交易规模在三个市场中最大，占据绝对主导地位。但是在该市场中，地方债主要作为商业银行的长期资产进行配置，进入二级市场交易流通的较少。因此上线存量政府债券柜台交易业务意义重大。

财政部数据显示，截至今年3月末，银行间债券市场投资者持有地方政府债券35.2万亿元，占比96.49%。银行间债券市场投资者中，商业银行持有30万亿元，占比82.68%。从二级交易市场来看，2022年地方政府债券二级市场现券交易金额9.6万亿元。其中，银行间债券市场9.4万亿元，上交所、深交所分别为1869.42亿元、34.62亿元。

山西省财政厅相关负责人表示，上线存量政府债券柜台交易业务是山西深化财政金融联动的创新亮点。存量地方债柜台交易流通业务上线，将充分发挥出盘活承销机构占用资金、改善债券流动性的积极作用，为促进山西省一二级地方债市场良性健康长远发展，丰富商业银行柜台品种，拓展社会公众稳健投资渠道迈出坚实的一步。

而记者从地方财政人士处了解到，未来其他省份也将跟进上线存量地方债柜台交易业务。山西省财政厅相关负责人介绍了开展存量地方债柜台交易业务的前期基础工作。

一方面，在与中央国债登记结算有限公司的调研过程中了解到，存量债券柜台交易业务有明确的政策依据，在其他债券品种中已有运作，但在地方债领域尚未应用。在请示财政部后，深入研究借鉴其他债券品种的业务机制，结合山西实际，制定了山西存量政府债券柜台交易业务推进上线方案。根据方案，山西同中央国债登记结算有限公司沟通对接，敲定业务细节，明确债券放开范围，即2015年至今及以后在银行间市场（含柜台市场）、交易所市场公开发行并上市的山西省政府债券，均开通在二级市场柜台交易流通渠道。

另一方面，征询山西省柜台承销团内各家银行的意愿，并参考各家银行持有山西省政府债券情况、柜台网点数量、柜台交易业务经验等因素，综合选定工商银行、农业银行作为山西省试点承办银行，并指导承办银行有序推进业务开展。

山西省财政厅相关负责人表示，下一步将从四个方面推进巩固扩大创新成果：一是与财政部积极沟通，指导山西稳妥推进存量地方债柜台交易业务。二是密切跟踪工商银行、农业银行两家承办银行的上线交易情况，适时召开座谈会，总结交流承办银行先行先试经验。三是根据柜台业务资格银行意愿，逐步增加存量债柜台交易流通承办银行。四是指导承办银行做好业务宣传及投资者教育工作，帮助投资者了解和买卖山西债。

近年地方债一级发行定价出现新变化。以往地方债定价均参考国债收益率，但近期广东、深圳试行以地方债收益率曲线设定债券投标区间。山西省财政厅相关负责人表示，我们密切关注广东、深圳等参照地方债收益率曲线的发行情况，并同财政部积极沟通，认真研究，在条件成熟时尝试参考地方债收益率曲线发行。

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